中國第七次修訂外商投資產(chǎn)業(yè)目錄——向公眾征集意見
近日，國家發(fā)展和改革委員會、商務部會同有關部門對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2015年修訂）》進行了修訂，并發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》修訂稿，向社會公眾征求意見。《修訂稿目錄》進一步對外商投資擴大開放，整合鼓勵類、限制類和禁止類條目，并進一步統(tǒng)一內外資管理。
《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》自1995年首次頒布以來，至今已修訂了六次。每次修訂均體現(xiàn)了中國
在不同時代不同經(jīng)濟發(fā)展階段的投資需求導向。 在中國中央政府出臺中國經(jīng)濟發(fā)展第十三個五年 計劃之后，今年7月隨即出臺了中發(fā)[2016]18號 《關于深化投融資體制改革的意見》，文中提出要“加強規(guī)劃政策引導、完善產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄等”的要求，從而為各類投資活動提供依據(jù)和指導。本次修訂即反映了中國進一步擴大對外開放和投融資體制改革的戰(zhàn)略部署要求。
本版《修訂稿目錄》為征求意見稿，公開征求意見截止時間為2017年1月6日。
草案主要內容
本次《修訂稿目錄》草案主要涵蓋兩大部分內容：
● 鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，包括12個產(chǎn)業(yè)類 別344個產(chǎn)業(yè)條目；
● 外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）（以下簡稱“負面清單”），具體分為兩 部分：
主要修訂變化
較《2015年目錄》而言，本次《修訂稿目錄》的主要變化包括以下幾個方面：
● 外商投資限制性措施有所減少：將《2015年目錄》中的93條限制性措施[1]，減少到62條。
《修訂稿目錄》擬放開服務業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)的某些重點領域，取消包括服務業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)本領域產(chǎn)業(yè)項目的外商投資限制。
其中，取消限制的產(chǎn)業(yè)項目主要包括：
《修訂稿目錄》結構設置變化，全面引入外商投資準入負面清單管理模式：將鼓勵類有股比要求的條目以及限制類、禁止類統(tǒng)一整合為負面清單。外資準入負面清單模式此前在中國相關的自由貿易區(qū)有一定范圍的試行，此次草案將其在全國全面推開，并在文件中以《外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）說明》》的形式具體列出相關項目外商投資的股權要求、高管要求等等。值得注意的是，內外資一致的限制性措施以及不屬于準入范疇的限制性措施，不列入該負面清單。針對前者，將使用內外資一致的措施；針對后者，則不屬于列入范圍。
同時，該負面清單特別單獨指出境外投資者不得作為個體工商戶、個人獨資企業(yè)投資人、農(nóng)民
專業(yè)合作社成員，從事經(jīng)營活動。
另外，境內公司、企業(yè)或自然人以其在境外合法設立或控制的公司并購與其有關聯(lián)的境內公司，涉及外商投資項目和企業(yè)設立及變更事項的，仍按現(xiàn)行《關于外國投資者并購境內企業(yè)的規(guī)定》相關規(guī)定審批辦理。
● 統(tǒng)一內外資管理：取消原來列于《2015目錄》中僅針對外資的限制類以及禁止類中的11條措施。對于相應項目，無論內資還是外資都將受到同樣的限制或禁止管理。這體現(xiàn)了中國對于外 資和內資同等管理的原則。無論內外資統(tǒng)一在中國受限或被禁止的投資項目具體包括：
● 保持鼓勵類政策穩(wěn)定：鼓勵類條目不作較大調整，受鼓勵的外資投資項目包括；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進制造、高新技術、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代服務業(yè)等領域共計十二個行業(yè)344個產(chǎn)業(yè)條目。原鼓勵類中有股份比例或高管要求的項目被移入負面清單管理類別。
我們的觀察
雖然《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》已歷經(jīng)六次修 訂，但本次修訂是首次提出對《目錄》結構進行調整，引入在部分領域已經(jīng)試行的負面清單模式，以鼓勵類結合負面清單形式對外商投資進行更有效簡便的行政規(guī)范。近年來，中國正在構建開放型經(jīng)濟體系，在此過程中，亟需擴大開放的范圍和幅度，提高外資利用水平以促進經(jīng)濟結構調整，這在本次目錄修訂中有所體現(xiàn)。在《2015年目錄》大幅縮減限制類條目、開放外資股比限制、重點推進制造業(yè)和服務業(yè)對外開放的基礎上，《修訂稿目錄》進一步取消外商投資限制并對《目錄》的結構做出了相應的調整。
● 擴大開放范圍和幅度
如上文所述，《修訂稿目錄》將《2015年目錄》中的93條限制性措施，減少到62條。相關行業(yè)外商投資限制的取消，將給外國投資者帶來新的機遇，也能進一步促進中國國內市場的透明度和公平性。例如，此前，中國僅允許在自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿區(qū)”）設立資信調查公司， 《修訂稿目錄》將該限制取消，這即意味著允許在全國范圍內設立外商投資資信調查公司。而這一限制的取消也正體現(xiàn)了對自貿區(qū)改革試點經(jīng)驗的進一步肯定和推廣。此外，在服務業(yè)領域， 《2015年目錄》曾刪除之前《目錄》中對會計和審計“限于合作、合伙”的投資形勢要求，而改為權要求首席合伙人需具有中國國籍，但在本次發(fā)布的《修訂稿目錄》中并未提及會計、審計行業(yè)，是否意味著中央對該行業(yè)進一步擴大開放，有待最終版《目錄》發(fā)布后得以確定。除服務業(yè)之外，本次修訂對制造業(yè)、采礦業(yè)等領域也進一步放開限制，投資者應予以關注以便及時向政策制定者傳遞相關建議。
● 引入負面清單機制
目前中國實行的負面清單管理主要包括兩種：
除上述兩種負面清單之外，中美雙邊投資協(xié)定談判正在積極推進中，中美雙方以“準入前國民待遇加負面清單模式”為基礎，于2015年初基本完成了協(xié)定文本核心問題和主要條款的談判，并在此基礎上分別于2015年9月、2016年6月和2016年9月三次交換負面清單改進出價，推動談判不斷取得新的進展。推動中美雙邊投資協(xié)定是一項互利雙贏的舉措，一旦達成，將能進一步放寬外資準入[4]。
本次修訂《目錄》的一大重要舉措為對目錄結構 設置進行了調整，即從之前的“正面清單”逐步
向“負面清單”過渡。《修訂稿目錄》把過去鼓勵類項目中有股權要求、高管要求的一些條目以及限制類和禁止類這三類整合成負面清單，對外商投資者而言，相關規(guī)定更為清晰。這也體現(xiàn)了對中國十三五規(guī)劃中“對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”的逐步推行和實施。本次的負面清單從《2015年目錄》中的93類條目縮減為62類，對外資而言無疑將是一大利好。
● 備案管理
2016年9月3日，全國人民代表大會常務委員會以 主席令[2016]51號（以下簡稱“51號令”）的形式 發(fā)布了《關于修改〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》，在此前的法律中增加一條條款，將不涉及國家規(guī)定實施準入特別管理措施（即負面清單）的外商投資企業(yè)和臺胞投資企業(yè)的設立和變更等，由審批改為備案管理。今年10月，國家發(fā)展和改革委員會會同商務部以22號公告的形式對外商投資準入負面清單范圍進行了明確，規(guī)定外商投資的負面清單范圍按照 《2015年目錄》中限制類和禁止類，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規(guī)定執(zhí)行。現(xiàn)《修訂稿目錄》將前述各類目整合為負面清單，意味著負面清單以外的外商投資企業(yè)的設立、變更將一律適用于備案制度。具體的備案流程及相關事項規(guī)定參照商務部于2016年10月8日通過商務部令[2016]3號發(fā)布《外商投資企業(yè)設立及變更備案管理暫行辦法》執(zhí)行。由此，對于涉及負面清單之內，不論金額大小或投資方式（新設、并購）均將繼續(xù)實行審批管理。
其中值得注意的是，外國投資者并購境內企業(yè)設立外商投資企業(yè)，無論是否在負面清單之內，均應依照《關于外國投資者并購境內企業(yè)的規(guī)定》 經(jīng)審批機關批準。如果被并購企業(yè)為境內上市公司，還應根據(jù)《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》，向國務院證券監(jiān)督管理機構辦理相關手續(xù)。需要說明的是，外國投資者并購境內非外商投資企業(yè)完成后，外商投資企業(yè)發(fā)生的變更事項，如不涉及負面清單的，仍可實行備案管理[5]。
結束語：
《修訂稿目錄》的征求意見截至時間為2017年1 月6日。《修訂稿目錄》對投資者的影響不言而喻，有關單位和社會各界人士應當把握機會積極反饋，在截止日之前登陸以下官方網(wǎng)址對《目錄》修訂稿提出意見建議。我們也將就此予以緊密關注，并及時為您帶來最新消息。
注釋：
《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》自1995年首次頒布以來，至今已修訂了六次。每次修訂均體現(xiàn)了中國
在不同時代不同經(jīng)濟發(fā)展階段的投資需求導向。 在中國中央政府出臺中國經(jīng)濟發(fā)展第十三個五年 計劃之后，今年7月隨即出臺了中發(fā)[2016]18號 《關于深化投融資體制改革的意見》，文中提出要“加強規(guī)劃政策引導、完善產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄等”的要求，從而為各類投資活動提供依據(jù)和指導。本次修訂即反映了中國進一步擴大對外開放和投融資體制改革的戰(zhàn)略部署要求。
本版《修訂稿目錄》為征求意見稿，公開征求意見截止時間為2017年1月6日。
草案主要內容
本次《修訂稿目錄》草案主要涵蓋兩大部分內容：
● 鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，包括12個產(chǎn)業(yè)類 別344個產(chǎn)業(yè)條目；
● 外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）（以下簡稱“負面清單”），具體分為兩 部分：
- 限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，包括35個產(chǎn)業(yè)條目；
- 禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，包括27個產(chǎn)業(yè)條目；
主要修訂變化
較《2015年目錄》而言，本次《修訂稿目錄》的主要變化包括以下幾個方面：
● 外商投資限制性措施有所減少：將《2015年目錄》中的93條限制性措施[1]，減少到62條。
《修訂稿目錄》擬放開服務業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)的某些重點領域，取消包括服務業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)本領域產(chǎn)業(yè)項目的外商投資限制。
其中，取消限制的產(chǎn)業(yè)項目主要包括：
- 服務業(yè)領域：公路旅客運輸，外輪理貨以及資信調查與評級服務等產(chǎn)業(yè)項目；
- 制造業(yè)領域：軌道交通設備，汽車電子和新能源汽車電池，摩托車，食用油脂，大米、面粉、原糖加工，玉米深加工，燃料乙醇、生物柴油，鉬、錫、銻等稀有金屬冶煉等產(chǎn)業(yè)項目；
- 采礦業(yè)領域：油頁巖、油砂、頁巖氣等非常規(guī)油氣，貴金屬、鋰礦等產(chǎn)業(yè)項目。
《修訂稿目錄》結構設置變化，全面引入外商投資準入負面清單管理模式：將鼓勵類有股比要求的條目以及限制類、禁止類統(tǒng)一整合為負面清單。外資準入負面清單模式此前在中國相關的自由貿易區(qū)有一定范圍的試行，此次草案將其在全國全面推開，并在文件中以《外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）說明》》的形式具體列出相關項目外商投資的股權要求、高管要求等等。值得注意的是，內外資一致的限制性措施以及不屬于準入范疇的限制性措施，不列入該負面清單。針對前者，將使用內外資一致的措施；針對后者，則不屬于列入范圍。
同時，該負面清單特別單獨指出境外投資者不得作為個體工商戶、個人獨資企業(yè)投資人、農(nóng)民
專業(yè)合作社成員，從事經(jīng)營活動。
另外，境內公司、企業(yè)或自然人以其在境外合法設立或控制的公司并購與其有關聯(lián)的境內公司，涉及外商投資項目和企業(yè)設立及變更事項的，仍按現(xiàn)行《關于外國投資者并購境內企業(yè)的規(guī)定》相關規(guī)定審批辦理。
● 統(tǒng)一內外資管理：取消原來列于《2015目錄》中僅針對外資的限制類以及禁止類中的11條措施。對于相應項目，無論內資還是外資都將受到同樣的限制或禁止管理。這體現(xiàn)了中國對于外 資和內資同等管理的原則。無論內外資統(tǒng)一在中國受限或被禁止的投資項目具體包括：
- 大型主題公園建設、經(jīng)營 ；
- 小電網(wǎng)范圍內單機容量30萬千瓦及以下燃煤凝汽火電站、單機容量10萬千瓦及以下燃煤凝汽抽汽兩用機組熱電聯(lián)產(chǎn)電站的建設、經(jīng)營；
- 列入《野生藥材資源保護管理條例》和《中國稀有瀕危保護植物名錄》的中藥材加工；
- 象牙雕刻；
- 虎骨加工；
- 大電網(wǎng)范圍內單機容量30萬千瓦及以下燃煤 凝汽火電站、單機容量20萬千瓦及以下燃煤凝汽抽汽兩用熱電聯(lián)產(chǎn)電站的建設、經(jīng)營；
- 軍事、警察、政治和黨校等特殊領域教育機構；
- 危害軍事設施安全和使用效能的項目；
- **業(yè)（含**類跑馬場）
- 色情業(yè)。
● 保持鼓勵類政策穩(wěn)定：鼓勵類條目不作較大調整，受鼓勵的外資投資項目包括；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進制造、高新技術、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代服務業(yè)等領域共計十二個行業(yè)344個產(chǎn)業(yè)條目。原鼓勵類中有股份比例或高管要求的項目被移入負面清單管理類別。
我們的觀察
雖然《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》已歷經(jīng)六次修 訂，但本次修訂是首次提出對《目錄》結構進行調整，引入在部分領域已經(jīng)試行的負面清單模式，以鼓勵類結合負面清單形式對外商投資進行更有效簡便的行政規(guī)范。近年來，中國正在構建開放型經(jīng)濟體系，在此過程中，亟需擴大開放的范圍和幅度，提高外資利用水平以促進經(jīng)濟結構調整，這在本次目錄修訂中有所體現(xiàn)。在《2015年目錄》大幅縮減限制類條目、開放外資股比限制、重點推進制造業(yè)和服務業(yè)對外開放的基礎上，《修訂稿目錄》進一步取消外商投資限制并對《目錄》的結構做出了相應的調整。
● 擴大開放范圍和幅度
如上文所述，《修訂稿目錄》將《2015年目錄》中的93條限制性措施，減少到62條。相關行業(yè)外商投資限制的取消，將給外國投資者帶來新的機遇，也能進一步促進中國國內市場的透明度和公平性。例如，此前，中國僅允許在自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿區(qū)”）設立資信調查公司， 《修訂稿目錄》將該限制取消，這即意味著允許在全國范圍內設立外商投資資信調查公司。而這一限制的取消也正體現(xiàn)了對自貿區(qū)改革試點經(jīng)驗的進一步肯定和推廣。此外，在服務業(yè)領域， 《2015年目錄》曾刪除之前《目錄》中對會計和審計“限于合作、合伙”的投資形勢要求，而改為權要求首席合伙人需具有中國國籍，但在本次發(fā)布的《修訂稿目錄》中并未提及會計、審計行業(yè)，是否意味著中央對該行業(yè)進一步擴大開放，有待最終版《目錄》發(fā)布后得以確定。除服務業(yè)之外，本次修訂對制造業(yè)、采礦業(yè)等領域也進一步放開限制，投資者應予以關注以便及時向政策制定者傳遞相關建議。
● 引入負面清單機制
目前中國實行的負面清單管理主要包括兩種：
- 《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，該清單于2015年4月發(fā)布，適用于自貿區(qū)內的外商投資者（包括香港、澳門和臺灣地區(qū)投資者），包括50個條目共計122項特別管理措施。
- ·《市場準入負面清單》[2]，該清單于2016年3月發(fā)布，同時適用于內外資投資者。在自貿
區(qū)負面清單管理模式實踐的基礎上，中國進一步對負面清單管理模式進行了擴充，延伸至國內經(jīng)濟層面，不僅對外資進行負面清單管理，同時也適用于內資，有限度地體現(xiàn)內外資公平管理原則，該清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法進入。
該清單自2015年12月1日至2017年12月31日，在天津、上海、福建、廣東四個省、直轄市進行試點，將自2018起正式在全國實行統(tǒng)一的市場準入負面清單制度[3]。
除上述兩種負面清單之外，中美雙邊投資協(xié)定談判正在積極推進中，中美雙方以“準入前國民待遇加負面清單模式”為基礎，于2015年初基本完成了協(xié)定文本核心問題和主要條款的談判，并在此基礎上分別于2015年9月、2016年6月和2016年9月三次交換負面清單改進出價，推動談判不斷取得新的進展。推動中美雙邊投資協(xié)定是一項互利雙贏的舉措，一旦達成，將能進一步放寬外資準入[4]。
本次修訂《目錄》的一大重要舉措為對目錄結構 設置進行了調整，即從之前的“正面清單”逐步
向“負面清單”過渡。《修訂稿目錄》把過去鼓勵類項目中有股權要求、高管要求的一些條目以及限制類和禁止類這三類整合成負面清單，對外商投資者而言，相關規(guī)定更為清晰。這也體現(xiàn)了對中國十三五規(guī)劃中“對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”的逐步推行和實施。本次的負面清單從《2015年目錄》中的93類條目縮減為62類，對外資而言無疑將是一大利好。
● 備案管理
2016年9月3日，全國人民代表大會常務委員會以 主席令[2016]51號（以下簡稱“51號令”）的形式 發(fā)布了《關于修改〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》，在此前的法律中增加一條條款，將不涉及國家規(guī)定實施準入特別管理措施（即負面清單）的外商投資企業(yè)和臺胞投資企業(yè)的設立和變更等，由審批改為備案管理。今年10月，國家發(fā)展和改革委員會會同商務部以22號公告的形式對外商投資準入負面清單范圍進行了明確，規(guī)定外商投資的負面清單范圍按照 《2015年目錄》中限制類和禁止類，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規(guī)定執(zhí)行。現(xiàn)《修訂稿目錄》將前述各類目整合為負面清單，意味著負面清單以外的外商投資企業(yè)的設立、變更將一律適用于備案制度。具體的備案流程及相關事項規(guī)定參照商務部于2016年10月8日通過商務部令[2016]3號發(fā)布《外商投資企業(yè)設立及變更備案管理暫行辦法》執(zhí)行。由此，對于涉及負面清單之內，不論金額大小或投資方式（新設、并購）均將繼續(xù)實行審批管理。
其中值得注意的是，外國投資者并購境內企業(yè)設立外商投資企業(yè)，無論是否在負面清單之內，均應依照《關于外國投資者并購境內企業(yè)的規(guī)定》 經(jīng)審批機關批準。如果被并購企業(yè)為境內上市公司，還應根據(jù)《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》，向國務院證券監(jiān)督管理機構辦理相關手續(xù)。需要說明的是，外國投資者并購境內非外商投資企業(yè)完成后，外商投資企業(yè)發(fā)生的變更事項，如不涉及負面清單的，仍可實行備案管理[5]。
結束語：
《修訂稿目錄》的征求意見截至時間為2017年1 月6日。《修訂稿目錄》對投資者的影響不言而喻，有關單位和社會各界人士應當把握機會積極反饋，在截止日之前登陸以下官方網(wǎng)址對《目錄》修訂稿提出意見建議。我們也將就此予以緊密關注，并及時為您帶來最新消息。
注釋：
- 上述93條限制性措施包括：鼓勵類有股份比例要求的條目19條，限制類條目38條，禁止類條目36條
- 詳見發(fā)改經(jīng)體【2016】442號
- 國發(fā)【2015】55號
- 資料來源于:http://paper.people.com.cn/rmr ... 2.htm
- 資料來源于:http://www.gov.cn/zhengce/2016 ... 7.htm
資料來源于：安永
