完善的金融監(jiān)管機(jī)制是遏制金融犯罪的有效手段，強(qiáng)大的金融監(jiān)管框架是對(duì)金融犯罪最有效的威懾之一。反洗錢(Anti-Money Laundering(AML))、打擊恐怖主義融資(Combating the Financing of Terrorism(CFT))和客戶盡調(diào)(Know-Your-Customer(KYC))已成為當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域。隨著監(jiān)管部門對(duì)這三方面監(jiān)管的加強(qiáng)，美國及國際銀行和其它金融機(jī)構(gòu)所面臨的監(jiān)管環(huán)境也趨于嚴(yán)峻。本文嘗試對(duì)美國在反洗錢、打擊恐怖主義融資及客戶盡職調(diào)查方面的監(jiān)管及其歷史變遷進(jìn)行概括性介紹。

概述
美國政府中主要負(fù)責(zé)AML、CFT和KYC相關(guān)監(jiān)管的部門是財(cái)政部下屬的美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)（Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN))。FinCEN 從AML、CFT、KYC三個(gè)不同方面打擊美國境內(nèi)和境外金融犯罪，但這三者又有著密不可分的聯(lián)系。一方面，AML措施針對(duì)的對(duì)象之一就是恐怖主義融資服務(wù)，而CFT非常重要的方法就是實(shí)施強(qiáng)有力的AML措施，因此廣義的AML通常同時(shí)包括這兩方面。下文中用到AML一詞時(shí)，皆指AML和CFT。另一方面，AML措施其中一個(gè)重要的方面是KYC，因此我們可以看到一些AML/CFT方面的規(guī)范同時(shí)包含直接或間接的KYC要求，但廣義的KYC又不僅僅是為了反洗錢的目的。綜上所述，三者的監(jiān)管范圍既有重疊又有各自覆蓋的領(lǐng)域。

關(guān)于美國AML的歷史沿革及目前的法律規(guī)范將在下文詳細(xì)介紹，此處不再贅述。KYC措施通常是指金融機(jī)構(gòu)從以下方面采取的步驟：

• 建立并驗(yàn)證客戶/賬戶持有人的身份，或者在特定情況下，確定非賬戶持有人(例如受益人)的身份；
• 在形成客戶關(guān)系之后，基于特定風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)監(jiān)督客戶商業(yè)活動(dòng)性質(zhì)(以最終確定客戶資金來源合法，商業(yè)活動(dòng)符合規(guī)定目的)；及
• 評(píng)估與該客戶相關(guān)的反洗錢和恐怖主義融資風(fēng)險(xiǎn)。

一個(gè)較為完善的KYC政策規(guī)章由如下部分組成:(i)客戶識(shí)別(Customer Identification Program(CIP))—包括對(duì)客戶身份信息的收集、驗(yàn)證和記錄保存，以及根據(jù)已知恐怖分子名單核查客戶;(ii)客戶盡職調(diào)查(Customer Due Diligence(CDD))—以鑒別篩選風(fēng)險(xiǎn)太高而無法與其開展業(yè)務(wù)的客戶;(iii)深入盡職調(diào)查(Enhanced Due Diligence(EDD))—針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)客戶的更為深入的盡職調(diào)查，以收集更多信息，深入了解客戶活動(dòng)，從而降低洗錢等金融犯罪的風(fēng)險(xiǎn);和(iv)簡化盡職調(diào)查(Simplified Due Diligence(SDD))--適用于某些低風(fēng)險(xiǎn)客戶的簡化盡職調(diào)查，例如小額儲(chǔ)戶等。下文將主要從CDD的角度介紹美國的KYC要求。

反洗錢主要立法《銀行保密法》

美國關(guān)于反洗錢的主要立法是1970年《銀行保密法》(Bank Secrecy Act (BSA))(也稱為1970年貨幣和涉外交易財(cái)務(wù)記錄法)。[1] 該法案是美國懲治金融犯罪法律體系的核心立法，后續(xù)一系列的法案的出臺(tái)，包括下文介紹的《美國愛國者法案》，都是為了補(bǔ)充、修訂《銀行保密法》，以彌補(bǔ)其漏洞、增強(qiáng)其實(shí)施力度。《銀行保密法》的立法目的是遏制使用秘密的外國銀行賬戶，并通過要求受監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交報(bào)告和保存記錄的方式來識(shí)別進(jìn)出美國或存入金融機(jī)構(gòu)的貨幣和金融工具的來源、數(shù)量及流通，從而為執(zhí)法部門提供審計(jì)線索。[2]

《銀行保密法》共包含二十章，主要內(nèi)容是規(guī)定金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)向FinCEN提交各種類型的記錄和報(bào)告，包括涉及貨幣交易、外匯、金融工具的匯入?yún)R出等相關(guān)報(bào)告。[3] 該法案還賦予了財(cái)政部要求特定的美國國內(nèi)或國外的金融機(jī)構(gòu)滿足特定的報(bào)告要求的權(quán)力，例如報(bào)告某賬戶的實(shí)際權(quán)益受益人等。[4] 同時(shí)，該法案明確禁止以逃避報(bào)告義務(wù)為目的對(duì)交易結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[5] 違反《銀行保密法》的后果非常嚴(yán)重。FinCEN對(duì)違法者可向法院申請(qǐng)禁令、提起民事或刑事訴訟，實(shí)施包括罰款、罰金、監(jiān)禁等民事、刑事處罰。[6]

《美國愛國者法案》對(duì)《銀行保密法》的修訂

在2001年9月11日的恐怖主義襲擊之后，喬治·布什總統(tǒng)于2001年10月26日簽署了《通過提供攔截和阻止恐怖主義所需的適當(dāng)工具以團(tuán)結(jié)和強(qiáng)化美國法案》(因其英文首字母縮寫為“美國愛國者”一詞，該法案也被簡稱為《美國愛國者法案》(USA PATRIOT Act))，極大地修訂了《銀行保密法》。《美國愛國者法案》由十個(gè)章節(jié)組成。其中第三章“2001年國際反洗錢和反恐怖主義融資法案”對(duì)銀行保密法下的反洗錢的相關(guān)規(guī)定作出了重大修訂，包括要求金融機(jī)構(gòu)從政策、程序和風(fēng)控措施方面制定反洗錢方案，指定合規(guī)官員，對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)反洗錢方案進(jìn)行獨(dú)立測試，并基于風(fēng)險(xiǎn)對(duì)客戶活動(dòng)和信息進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測和更新。[7]

在諸多條款中，該法案第352條是最重要的條款之一。它要求金融機(jī)構(gòu)制定反洗錢方案，其中包括四個(gè)方面：

• 制定書面的內(nèi)部政策、程序和控制措施；
• 任命反洗錢合規(guī)官員；
• 實(shí)施對(duì)承擔(dān)反洗錢職責(zé)的員工持續(xù)培訓(xùn)的計(jì)劃；和
• 對(duì)反洗錢方案進(jìn)行獨(dú)立測試。[8]

《美國愛國者法案》中所指的的金融機(jī)構(gòu)包括存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)（如零售銀行、商業(yè)銀行、私人銀行、信用合作社、儲(chǔ)蓄所和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu))，金融服務(wù)商(Money Service Business(MSB))（例如匯票或旅行支票的發(fā)行人或賣家、支票兌換商、預(yù)付費(fèi)服務(wù)提供商或賣家、貨幣兌換商)，大宗商品、共同基金、保險(xiǎn)公司等領(lǐng)域的經(jīng)紀(jì)商、期貨商(Futures Commission Merchant(FCM))以及介紹經(jīng)紀(jì)商(Introducing Brokers(IBs))等。[9]

另外，作為反洗錢系統(tǒng)的一部分，《美國愛國者法案》加強(qiáng)了傳統(tǒng)的KYC流程，使之更為嚴(yán)格。例如，法案要求銀行實(shí)施CIP計(jì)劃并向聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)和財(cái)政部提交可疑活動(dòng)報(bào)告(Suspicious Activity Report (SAR))，其中可疑活動(dòng)包括：

• 任何交易總額在5,000美元或以上，涉嫌洗錢、恐怖融資活動(dòng)或規(guī)避《銀行保密法》的交易；
• 任何交易總額在5,000美元或以上，犯罪嫌疑人已被識(shí)別的交易；
• 金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的任何可疑內(nèi)幕交易(無金額限制)；

任何潛在犯罪交易金額為25,000美元或以上的交易，無論是否已發(fā)現(xiàn)潛在犯罪嫌疑人。[10]
根據(jù)此規(guī)定，以上涉嫌違法交易發(fā)生后，金融機(jī)構(gòu)必須提交可疑活動(dòng)報(bào)告，并提供有關(guān)交易嫌疑人的信息、可疑活動(dòng)的類型、涉及的美元金額、任何對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成的損失，以及有關(guān)報(bào)告金融機(jī)構(gòu)的信息。因此，盡管《美國愛國者法案》并未直接規(guī)定客戶盡職調(diào)查的相關(guān)要求，但其要求金融機(jī)構(gòu)提交可疑活動(dòng)報(bào)告的效果是要求金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行客戶盡職調(diào)查。 FinCEN的相關(guān)法規(guī)后來解決了這一監(jiān)管的漏洞。

其他聯(lián)邦立法-及國際準(zhǔn)則

除了《美國愛國者法案》的第三章對(duì)《銀行保密法》進(jìn)行了修訂之外，其它關(guān)于反洗錢的法律也相繼頒布，或修訂或增強(qiáng)了《銀行保密法》的相關(guān)規(guī)定，從而建立了更為完善的反洗錢體系。
例如：
1
《1986年洗錢控制法》(The Money Laundering Control Act of 1986(MLCA))將洗錢納入聯(lián)邦犯罪的范疇，在對(duì)違反《銀行保密法》的懲處方式上增加了沒收財(cái)產(chǎn)，并且規(guī)定銀行應(yīng)該建立和保持政策、規(guī)章及程序以確保其遵守《銀行保密法》。[11]
2
《1992年Annunzio-Wylie反洗錢法》(Annunzio-Wylie Anti-Money Laundering Act)加強(qiáng)了違反《銀行保密法》的制裁，要求金融機(jī)構(gòu)提交可疑活動(dòng)報(bào)告及電匯的記錄，并且建立了銀行保密法咨詢小組(Bank Secrecy Act Advisory Group (BSAAG))。[12]
3
《1994年反洗錢法》(The Money Laundering Suppression Act of 1994(MLSA))要求銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查和加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)關(guān)于反洗錢培訓(xùn)和考核程序，和向執(zhí)法機(jī)構(gòu)通報(bào)涉嫌違法案例的程序，建立了對(duì)從事貨幣匯兌業(yè)務(wù)公司的聯(lián)邦注冊(cè)要求，并將無照運(yùn)營貨幣匯兌業(yè)務(wù)和為逃避監(jiān)管的現(xiàn)金貨幣架構(gòu)交易定為違法聯(lián)邦法規(guī)的罪行。[13]
4
《1998年反洗錢和金融犯罪策略法》(The Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act of 1998)要求美國財(cái)政部及其他相關(guān)部門機(jī)構(gòu)建立一個(gè)全國性的反洗錢策略，并設(shè)立了洗錢和相關(guān)金融犯罪高發(fā)區(qū)域工作組（High Intensity Money Laundering and Related Financial Crime Area(HIFCA)),在聯(lián)邦、州和地方各級(jí)洗黑錢的流行區(qū)域加強(qiáng)執(zhí)法工作。[14] 洗錢和相關(guān)金融犯罪高發(fā)區(qū)域既可以是地域性的，也可以是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)劃分。[15]
5
《2004年情報(bào)改革和防恐法案》(The Intelligence Reform & Terrorism Prevention Act of 2004)授權(quán)財(cái)政部在對(duì)于打擊洗錢和恐怖主義融資來說“合理必要”的前提下，制定規(guī)章要求相關(guān)金融機(jī)構(gòu)報(bào)告跨境電子轉(zhuǎn)賬的記錄。[16]
6
此外，2017年5月，美國參議院還通過了《打擊洗錢、恐怖主義融資和造假法案》(Combating Money Laundering, Terrorist Financing, and Counterfeiting Act of 2017)，試圖通過消除諸如虛擬貨幣等立法空白和風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)現(xiàn)有的反洗錢和打擊恐怖主義融資的法律監(jiān)管。[17]
從國際層面來說，打擊洗錢、資助恐怖主義和對(duì)國際金融體系完整性造成的其他相關(guān)威脅的任務(wù)是由金融行動(dòng)特別工作組（The Financial Action Task Force (FATF)實(shí)施的。[18] 金融行動(dòng)特別工作組是一個(gè)由各成員國(包括美國)于1989年成立的政府間機(jī)構(gòu)。FATF會(huì)監(jiān)察其成員在執(zhí)行必要措施方面的進(jìn)展，商討洗錢及恐怖分子籌資技巧及對(duì)策，并推動(dòng)在全球范圍內(nèi)采取和實(shí)施適當(dāng)措施。FATF制定了一系列被認(rèn)為是打擊洗錢、恐怖主義融資和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的國際標(biāo)準(zhǔn)的建議書(“FATF建議”)。FATF建議起到了在全球范圍內(nèi)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)這些對(duì)金融體系的威脅的作用，及確保公平競爭環(huán)境。FATF建議于1990年首次發(fā)布，并分別于1996年、2001年、2003年和2012年進(jìn)行了修訂，以確保它們的時(shí)效性和相關(guān)性，以及普遍適用性。

FinCEN金融機(jī)構(gòu)客戶-盡職調(diào)查規(guī)則

從《銀行保密法》到《美國愛國者法案》以及其他一系列反洗錢立法，美國在反洗錢方面的金融監(jiān)管愈加完善，涵蓋了從匯款途徑、金融產(chǎn)品到金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系等各方面的要求。然而，這樣的監(jiān)管體系與FATF建議相比仍存在差異。前文提到過，《美國愛國者法案》規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)提交可疑活動(dòng)報(bào)告，這一要求間接地促使了金融機(jī)構(gòu)去及時(shí)了解客戶身份和資金用途。但是，當(dāng)時(shí)美國并沒有要求金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行客戶盡職調(diào)查的直接規(guī)定。根據(jù)FATF在2006年和2016年對(duì)美國反洗錢與打擊恐怖融資體系進(jìn)行的兩次評(píng)估，美國在與客戶盡職調(diào)查(CDD)要求有關(guān)的幾個(gè)領(lǐng)域有待進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。為解決這些問題，美國政府已發(fā)布相應(yīng)的咨詢、指導(dǎo)或建議，并頒布相關(guān)規(guī)定，其中最為重要的規(guī)定為2016年7月FinCEN采納的金融機(jī)構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求。
FinCEN成立于1990年，并于2001年因《美國愛國者法案》的要求被納入美國財(cái)政部，成為其下屬機(jī)構(gòu)。[19] FinCEN成立之初的主要任務(wù)是提供一個(gè)政府間的多元情報(bào)及分析網(wǎng)絡(luò)，以支持對(duì)美國及國際洗錢及其它金融犯罪的偵察、調(diào)查和起訴。隨著美國反洗錢制度的發(fā)展，今天的FinCEN已經(jīng)成為財(cái)政部最主要的監(jiān)督和實(shí)施關(guān)于洗錢的預(yù)防和偵查政策的機(jī)構(gòu)。
一方面，F(xiàn)inCEN與金融機(jī)構(gòu)相互合作，通過要求銀行和其它金融機(jī)構(gòu)定時(shí)按照反洗錢相關(guān)法律要求報(bào)告和記錄可疑行為的方式，打擊和偵察洗錢活動(dòng)；

另一方面，F(xiàn)inCEN為執(zhí)法部門提供《銀行保密法》下的情報(bào)和分析支持，并致力于最大限度地提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的信息共享。[20]

FinCEN于2016年5月根據(jù)《銀行保密法》頒布了《金融機(jī)構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求最終規(guī)則》(CDD規(guī)則)，規(guī)定受管轄的金融機(jī)構(gòu)對(duì)其客戶的實(shí)際權(quán)益所有人進(jìn)行盡職調(diào)查，并持續(xù)更新客戶資料。CDD規(guī)則已于2018年5月11日生效。 CDD規(guī)則旨在解決犯罪分子通過匿名或間接持有賬戶、利用金融網(wǎng)站而實(shí)施洗錢或恐怖主義融資活動(dòng)的立法漏洞，從而為金融執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供信息，防止犯罪分子有針對(duì)性的逃避犯罪制裁，改善金融機(jī)構(gòu)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的能力。[21]

FinCEN認(rèn)為，一項(xiàng)有效的客戶盡職調(diào)查計(jì)劃的關(guān)鍵程序包括：

• 確定和驗(yàn)證客戶身份；
• 確定并核實(shí)最終權(quán)益所有人的身份；
• 分析客戶關(guān)系的性質(zhì)以制定客戶風(fēng)險(xiǎn)檔案；
• 監(jiān)控客戶交易，并基于相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)和更新客戶信息。[22]

由于第一、三、四點(diǎn)在之前的立法中都有相關(guān)規(guī)定，CDD規(guī)則的側(cè)重點(diǎn)是第二點(diǎn)，即要求除依法豁免的情況外，所有依法需要建立客戶身份識(shí)別規(guī)章的金融機(jī)構(gòu)識(shí)別和驗(yàn)證法人實(shí)體客戶權(quán)益所有人的身份。之前，受轄金融機(jī)構(gòu)僅需要收集確認(rèn)某些外國金融機(jī)構(gòu)的私人銀行賬戶和代理賬戶實(shí)際所有權(quán)人信息。

CDD規(guī)則下受轄金融機(jī)構(gòu)，即CDD規(guī)則的適用主體，包括：受聯(lián)邦監(jiān)管的銀行和受聯(lián)邦保險(xiǎn)的信用合作社、共同基金、證券經(jīng)紀(jì)商、期貨交易商和大宗商品經(jīng)紀(jì)商。權(quán)益所有人(beneficial owner)包括滿足以下兩個(gè)條件的任意一個(gè)的個(gè)人：

• 直接或間接擁有法人實(shí)體客戶25％或以上的股權(quán)的個(gè)人，以及
• 任何“控制、管理或領(lǐng)導(dǎo)法人實(shí)體客戶的主要負(fù)責(zé)人，包括首席執(zhí)行官、首席財(cái)務(wù)官、首席運(yùn)營官和任何其他類似職位的人員”。[23]

以上關(guān)于職位的清單是列舉性的，不是排他性的。在認(rèn)定某人是否屬于控制、管理或領(lǐng)導(dǎo)法人實(shí)體客戶的主要負(fù)責(zé)人時(shí)，F(xiàn)inCEN認(rèn)為可考慮的因素包括該負(fù)責(zé)人是否是法人實(shí)體的高級(jí)官員，是否負(fù)責(zé)該實(shí)體的運(yùn)作方式，是否有權(quán)接觸有關(guān)公司日常運(yùn)營的信息等。[24]
在權(quán)益所有人的定義中提到的“法人實(shí)體客戶”包括公司、有限責(zé)任公司、其它通過向州務(wù)卿或類似機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)文件而成立的實(shí)體、普通合伙企業(yè)、其它在美國或外國成立的類似商業(yè)實(shí)體，也包括有限合伙企業(yè)以及通過向州務(wù)卿提交申請(qǐng)文件而設(shè)立的商業(yè)信托，或其它以類似方式設(shè)立的實(shí)體。[25] 法人實(shí)體不包括個(gè)人獨(dú)資公司(sole proprietorship)、非法人團(tuán)體、自然人。[26] 另外，被排除在法人實(shí)體的定義之外的豁免實(shí)體主要包括已經(jīng)受聯(lián)邦和州的執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實(shí)體，例如由聯(lián)邦職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)及由州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的銀行，不受現(xiàn)金交易報(bào)告義務(wù)限制的機(jī)構(gòu)(如聯(lián)邦或州政府部門、在證券交易所上市的實(shí)體等)，根據(jù)1934年證券交易法第12條注冊(cè)的證券發(fā)行人或根據(jù)該法第15(d)條提交報(bào)告的證券發(fā)行人等。[27]

總結(jié)
綜前所述，我們可以看到，在整個(gè)反洗錢監(jiān)管體系中，《銀行保密法》作為主要綱領(lǐng)性立法，規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)在日常經(jīng)營活動(dòng)中的報(bào)告義務(wù)及風(fēng)控措施的主要方面。《美國愛國者法案》等其它反洗錢立法從各個(gè)角度對(duì)《銀行保密法》進(jìn)行了修訂與增補(bǔ)，提出了金融機(jī)構(gòu)一項(xiàng)重要報(bào)告義務(wù)—SAR報(bào)告。FinCEN CDD規(guī)則則將此前監(jiān)管的重心從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作轉(zhuǎn)移到了金融機(jī)構(gòu)對(duì)其客戶的盡職調(diào)查的角度，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)持續(xù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和更新客戶活動(dòng)信息進(jìn)行了規(guī)定。因此說，美國當(dāng)前在反洗錢等領(lǐng)域的監(jiān)管已經(jīng)具有了龐大的監(jiān)管范疇和完善的監(jiān)管手段等特征。